申请人：开江县普安镇海浪生猪定点屠宰场。
被申请人：开江县自然资源局。
申请人对被申请人作出的《开江县自然资源局自然资源违法案件行政处罚决定书》（开自然资罚〔2022〕1号）不服，于2022年3月17日向本机关提起行政复议申请，本机关依法予以受理。现已审查终结。
申请人请求：1、停止执行开自然资罚〔2022〕1号行政处罚决定。2、依法撤销开自然资罚〔2022〕1号行政处罚决定。
申请人称：该处罚决定所认定事实错误，所做处罚错误，应当依法撤销。一是被申请人认定屠宰场擅自与开江县普安镇观音寨村4组签订土地租用合同错误。屠宰场迁建是县级政府在环保督察特定时期所决定，选址在开江县普安镇观音寨村4组，系政府多部门的共同意见，并非是屠宰场企业单方面意思。二是被申请人认定屠宰场未经批准占用土地是非法占地错误。当年环保督察任务重、时间紧，为能尽快让屠宰场搬迁，确保市民肉食品供应不受影响，在迁建屠宰场所需手续上，政府部门采取的是边建设边完善的方式，未批先建是申请人应政府的意见，根本不是申请人的恣意妄为。2017年10月，申请人对被申请人的处罚决定没有申请复议或诉讼，并缴纳了罚款，并不是申请人对原处罚决定认可，而同样是基于环保督察特殊背景，为了能将屠宰场尽快建成的权宜之策。三是认定屠宰场占地4203.91平方米错误。其一，屠宰场占地应是4172.28平方米，这有土地租用合同，被申请人的用地规划图和2017年10月勘察结论为证。其二，将申请人大门前的道路用地认定为申请人的用地错误。该道路系开江县普安镇观音寨村4组村民和申请人共同通行的村组道路，而非屠宰场的专用或专有道路。四是被告先后三次处罚，在处罚中前后裁量标准不一，该处罚违法。被申请人于2017年10月24日、2021年1月14日和2022年2月11日先后三次，对申请人的同一行为进行了处罚，虽然所适用的法律规定均是《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》，但先后三次所选择的裁量标准不是同一标准。综上所述，被申请人所做出的“开自然资罚〔2022〕1号”行政处罚决定，由于所认定事实错误，且选择的标准不当，所做处罚违法，应当依法撤销。
被申请人称：一是申请人未经批准违法占地建设的事实清楚，证据充分。1、申请人因环保整治需搬迁，由原址开江县普安镇杨柳湾村2组搬迁至开江县普安镇观音寨村4组，但申请人未按照用地审批程序取得建设用地手续，而是采用的租用农村村民的承包地方式，违法占地4203.91平方米(6.31亩)，改变农用地用途，进行建设，修建建筑物、构筑物。申请人违法占地建设的事实，有投资人的陈述、相关证人的证实、现场测绘笔录、现场照片资料、土地利用总体规划截图等相关证据佐证。2、申请人的违法占地建设行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十三条的规定，没有取得本级人民政府的批准，未取得建设用地的批准手续，违法占地建设的性质明确。二是被申请人对申请人作出的行政处罚程序正确、适法正确，处罚得当。
1、被申请人对申请人的违法占地按照土地违法案件查处规定，依法进行立案、调查收集证据、告知陈述、申辩权利、听证权利、案审、作出处罚决定，并予送达，程序合法。2、申请人的违法占地建设，被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》，对申请人的违法占地建设行为作出的行政处罚决定，适用法律、规章正确，处罚得当。三是针对申请人的复议事由。1、申请人称租用土地是政府多部门的共同意见，未批先建是政府意见，不是非法占地的理由。申请人因环保整治进行搬迁，租用村民的承包农用地，改变土地用途，进行非农建设，未经政府批准取得建设用地手续，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，其性质是非法占地。申请人所称经政府多部门同意租用村民承包地及政府意见未批先建，政府多部门同意的选址，并非同意先建设，但申请人未提供相关证据佐证其陈述的事实存在，无相关文件或会议纪要证实。2、申请人以租用合同、用地规划图、2017年10月的勘查结论认为占地面积为4172.28平方米，而不是4203.91平方米的理由不能成立。申请人与村民的租用合同所确定的面积未经测绘确定，面积不准确，非法占地面积应以测绘勘丈为准。用地规划图和2017年10月的勘查结论所确定的面积，没有将厂区大门与村道连接道路的违法占地31.63平方米纳入占地面积计算，造成原确认的面积存在出入。申请人对违法占地面积有争议，可以申请具有测绘资质的机构重新测绘确定，但客观的事实不容否认。厂区大门与村道连接道路的面积属于申请人所实际占用和进行建设，属于违法占地的性质不存质疑，申请人以该连结道路不属于申请人专用，但毕竟是申请人建设屠宰场时占用土地，道路硬化，改变土地用途的事实不持争议，不影响认定为申请人违法占地的面积范围。3、申请人称先后三次处罚选择适用处罚裁量标准不一、处罚违法的问题。根据《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》的相关规定，被申请人作为县级自然资源局，按照省厅规定，继续适用并无不当。被申请人作出的〔2017〕第258号行政处罚决定书，是适用的公益性企业性质，适用《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》的规定罚款标准进行处罚，本次重新处罚，是依据《国民经济行业分类》明确 “牲畜屠宰”归类在“135”类“屠宰及肉类加工”，不属于公益类，因此，处罚罚款的适用标准就发生变化，这也是符合规定，依法、依规处罚的具体表现。正因为原处罚存在认定的违法事实的占地面积不实，与实际违法占地面积有出入，认定违法占地企业的性质不当，撤销原行政处罚决定，重新作出处罚，完全是严格依法行政，依法处罚，违法事实与处罚相适。综上所述，申请人的违法占地建设事实清楚，证据充分，被申请人对其违法行为的处罚程序合法、适法正确，处罚得当，申请人所称理由无事实根据，且与法律、法规规定不符，请求依法维持被申请人对其作出的行政处罚决定。
经审理查明：2009年5月8日，被申请人开江县普安镇海浪生猪定点屠宰场在开江县普安镇杨柳湾村2组设立，于2018年1月12日在开江县市场监督管理局办理了《营业执照》，统一社会信用代码：915117233458058167，住所：开江县普安镇观音寨村4组，经营范围：生猪定点宰杀，生猪收购与销售及鲜肉销售与配送。2011年9月19日，开江县发展和改革局向申请人颁发《企业投资备案通知书》（川投资备［51172311091901］0015号）。2013年5月20日，达州市人民政府作出《达州市人民政府关于达州市伟林肉类食品有限公司等生猪屠宰企业资格审核意见的批复》（达市府函〔2013〕94号），同意申请人纳入迁建范围。2017年1月，申请人与开江县普安镇观音寨村4组签订了《土地租用合同》，租用土地13.804亩，并于2017年7月开始动工，当年12月初建成投产。2017年3月21日，原开江县环境保护局向申请人作出《环境监察执法整改意见书》（开江环〔2017〕28号），责令申请人加快新址的建设进度，力争早日搬迁。2017年8月11日，被申请人在观音寨村办公室分别对村主任彭银富、村民王能祥作了《询问笔录》，两人均在笔录上签字确认。2017年10月11日，被申请人以申请人未批先建，属于违法占地，进行立案调查。2017年10月24日，被申请人对申请人作出《国土资源违法案件行政处罚决定书》（开国土资罚字［2017］第28号），要求申请人限期拆除在非法占用的6.26亩（4172.28平方米）土地上的建筑设施，恢复土地原状，并处41722.8元罚款。2017年11月17日，海浪屠宰场如期缴纳了罚款。2017年11月，原开江县畜牧食品局、开江县环境保护局、开江县国土资源局、开江县住房和城乡规划建设局在申请人新建选址意见书上作了“同意迁建”的意见。2019年11月14日，开江县人民政府阅办文件批示单中《关于审定海浪生猪屠宰迁建规划的请示》（开普〔2019〕87号）领导批示：该屠宰场目前已建成，同意该选址。2019年11月28日，被申请人向开江县农业农村局出具书面说明将申请人迁建选址项目拟纳入2020年土地利用总体规划局部调整范围。2020年9月4日，被申请人以对该案复核时发现该厂区大门与村道连接道路违法占地（31.63平方米）未纳入原行政处罚为由，对申请人作出了《开江县自然资源局关于撤销开国土资罚字〔2017〕第28号行政处罚决定书的决定》（开自然资〔2020〕268号）。2020年10月27日，被申请人在其执法监察大队对申请人负责人刘立刚作了《询问笔录》，刘立刚在该笔录上签字确认。2021年1月25日，被申请人对申请人作出《开江县自然资源局自然资源违法案件行政处罚决定书》（开自然资罚【2021】1号），要求申请人限期拆除在非法占用4203.91平方米（6.31亩）土地上的建筑设施，退还非法占用土地，罚款84078.20元。2021年2月5日，申请人接到该处罚决定后向万源市人民法院提起了行政诉讼。2021年8月9日向申请人作出了《开江县自然资源局关于撤销行政处罚决定书的决定》（开自然资〔2021〕224号）。2022年2月11日，被申请人对申请人作出《开江县自然资源局自然资源违法案件行政处罚决定书》（开自然资罚〔2022〕1号），要求申请人限期拆除在非法占用4203.91平方米（6.31亩）土地上的建筑设施，退还非法占用的土地，罚款84078.20元，申请人对该行政处罚决定不服，于2022年3月17日向开江县人民政府提起行政复议。
上述事实有《行政复议申请书》、《行政复议答复书》、《营业执照》、《企业投资备案通知书》（川投资备［51172311091901］0015号）、《达州市人民政府关于达州市伟林肉类食品有限公司等生猪屠宰企业资格审核意见的批复》（达市府函〔2013〕94号）、《土地租用合同》、《环境监察执法整改意见书》（开江环〔2017〕28号）、《国土资源违法案件行政处罚决定书》（开国土资罚字［2017］第28号）、《四川省行政、刑事处罚罚没票据》（0103455033）、《开江县生猪定点屠宰场（点）新建选址意见书》、《开江县人民政府阅办文件批示单》、《开江县自然资源局关于开江县普安镇海浪生猪屠宰场迁建选址的说明》、《开江县自然资源局关于撤销开国土资罚字〔2017〕第28号行政处罚决定书的决定》（开自然资〔2020〕268号）、《开江县自然资源局自然资源违法案件行政处罚决定书》（开自然资罚【2021】1号）、《行政起诉状》、《开江县自然资源局关于撤销行政处罚决定书的决定》（开自然资〔2021〕224号）、《开江县自然资源局自然资源违法案件行政处罚决定书》（开自然资罚〔2022〕1号）、《王能祥、彭银富询问笔录》（2020年8月11日）、《刘立刚询问笔录》（2020年10月27日）等证据证明足以认定。
本机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”和第七十七条第一款：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，申请人占用土地，将农用地改为建设用地，应当办理农用地转用审批手续，但申请人未办理农用地转用审批手续，非法占用了4203.91平方米（6.31亩）土地。且申请人在涉案土地也不符合开江县2006年至2020年土地利用总体规划的情况下，与被占地村社签订了《土地租用合同》，擅自将农用地改为建设用地，属未经批准，非法占用土地。选址意见书是在申请人主体建设及厂区围墙建好之后才由县级相关部门出具的，且选址意见书也不能代替土地使用审批手续。因此，被申请人对申请人认定未经批准，非法占用土地定性正确。
行政执法部门在作出行政处罚决定前，应当调查清楚违法行为的具体时间。本案中，根据县自然资源局于2020年8月11日对观音寨村村民王能祥、村主任彭银富的询问笔录以及2020年10月27日对海浪屠宰场负责人刘立刚询问笔录，均未证实海浪屠宰场厂区大门与村道连接道路违法占地面积31.63平方米修建的具体时间，并且县自然资源局提交的其他证据也不能充分证实违法占地面积31.63平方米修建的具体时间。因此，县自然资源局作出的行政处罚决定认定事实不清。
根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条：“自然资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”之规定，本案中，被申请人从2017年10月11日立案后，于2022年2月11日才作出最终的行政处罚决定，办案期限长达4年4个月，严重超过了上述规定的行政处罚案件办案期限，且被申请人提交的证据中没有任何关于延长办案期限的审批材料。根据《四川省行政执法监督条例》三十三条：“被纠正或者撤销的具体行政行为涉及公民、法人或者其他组织财物的，依法予以退还；确实无法退还的，行政执法监督机关应当督促被监督的行政机关依法处理。因财物损毁确实无法退还的，行政执法监督机关应当督促被监督的行政机关依法给予赔偿。”之规定，本案中，被申请人于2020年9月4日作出《开江县自然资源局关于撤销开国土资罚字〔2017〕第28号行政处罚决定书的决定》（开自然资〔2020〕268号），被申请人收取申请人的41722.8元罚款已不存在合法依据，被申请人应当将收取的41722.8元罚款及时返还申请人，但被申请人未依法向屠宰场返还41722.8元罚款。因此，被申请人所作行政处罚决定程序违法。
综上所述，被申请人作出的《开江县自然资源局自然资源违法案件行政处罚决定书》（开自然资罚〔2022〕1号）认定事实不清、程序违法。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，作出复议决定如下：
撤销被申请人于2022年2月11日作出的《开江县自然资源局自然资源违法案件行政处罚决定书》（开自然资罚〔2022〕1号）。
申请人对本决定不服，可在收到本决定书之日起15日内向万源市人民法院提起行政诉讼。
开江县人民政府
2022年5月13日
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