申请人：开江县金灿果业专业合作社。
被申请人：开江县自然资源局。
申请人对被申请人作出的《关于金灿果园地上附着物征收补偿的决定书》（开自然资函〔2023〕48号）不服，于2023年2月24日向本机关提起行政复议申请，本机关依法予以受理。现已审查终结。
申请人请求：1、请求撤销被申请人作出的开自然资函〔2023〕48号《开江县自然资源局关于金灿果园地上附着物征收补偿的决定书》；2、请求裁定被申请人与申请人合理合法签订《征地补偿协议》。
申请人称：一是被申请人对案涉果园征收的程序违法，损害了申请人利益引发了社会的不稳定。被申请人开江县自然资源局在未与申请人签订征地补偿协议的情况下，不能违法进行征收土地申报，开江县人民政府在开江县自然资源局未与申请人签订征地补偿协议，且地上附着物和青苗的补偿费用未足额到位的情况下，不能违法同意征收土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条至30条的规定，征收土地需要完成下列步骤：征收土地预公告、征收土地现状调查、社会稳定风险评估、征地补偿安置方案公告与听证、征地补偿登记、征地补偿安置协议签订后方可提出征收土地申请。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条的规定，申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。按照上述规定，申请人是本次征地拆迁土地的使用人，开江县自然资源局在青苗补偿费、地上附着物补偿费尚未与申请人沟通确定，尚未签订补偿协议的情况下，根本不具备提出征收土地的申报条件。开江县人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合法定程序进行审查，在青苗补偿费、地上附着物补偿费尚未签订补偿协议及补偿费用未足额到位的情况下也是不能批准征收土地的。但是本案中开江县自然资源局违法申报，开江县人民政府违法同意，现在更是直接强迫申请人接受征地的行为和补偿的金额，这属于严重的程序违法。被申请人不顾土地管理法实施条例第26条社会稳定风险评估的规定，不顾土地管理法第四十五条保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，依法及时、足额支付补偿费用的规定，决定强行征收拆迁，引发社会矛盾。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条的规定。需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合土地管理法第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。依法及时、足额支付补偿费用。”本案中，申请人全体果农根本不同意政府征收申请人果园的行为，被申请人没有进行社会稳定风险评估(没有召集申请人询问果农是否愿意被征收)。申请人为支持政府工作，曾与被申请人达成一致，由某评估公司对征地范围内的果树进行过初评，由于评估价格过低，申请人一方的果农意见很大，这种情况下，被申请人应该在评估价格的基础上，参照市场价格与申请人一方进行协商，如果协商无果，基于社会稳定风险及土地管理法48条等多种原因，被申请人不能违法申报和违法批准征地申请，更不能在没有与申请人(全体果农)签订补偿协议的情况下强行要求申请人拆迁。但是被申请人出尔反尔、强行违法，以十分之一的评估价格宣布了申请人果园的补偿金额，被申请人的这种不顾法律规定的做法严重违反了土地管理法第26条的规定，已经引起了申请人一方全体果农的不满，造成了严重的社会不和谐、不稳定结果。
二是被申请人做出补偿决定书依据的达市府发〔2018〕22号文件，违反了土地管理法第四十八条的规定，违反了四川省土地管理法实施办法(2012年修正）第40条的规定，并且忽略了四川省政府针对达市府发〔2018〕22号文件批文中强调的使农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿原则，违反了按照实际损失、按市场价格补偿的补偿标准，损害了申请人的合法利益。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定，补偿费用标准应综合考虑土地原用途、土地产值、土地区位、土地供求关系人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。被申请人做出补偿决定书的依据达市府发〔2018〕22号文件是2018年公布的(基本上还是2008年的补偿标准)，目前已经2023年，至今已五年未进行调整或者重新公布，违反了上述法律的规定。达市府发〔2018〕22号文件从2008年的达州市政府令第47号到2013年的达州市政府令第47号-1再至该2018年22号文件，经过2013年、2018年两次修订，对果树的补偿标准改动并不大，基本上还是2008年的补偿标准，所以被申请人使用的拆迁补偿依据早已不符合现实状态，随着果园种植技术的发展，果园种植技术有了质的飞跃，出现了很多新的水果品种，并且品种和质量更新换代很快，培育成本也在不断上涨，质量和售价跟以前相比相差几倍甚至十几倍，补偿的标准若不能随之更新调整，将对果农的利益造成巨大的损失。所以还按照5年甚至15年前的标准进行补偿，将使申请人一方的果农的利益受到根本的损害。况且，四川省土地管理法实施办法(2012年修正)第40条第一款第（三）项之规定，地上附着物和青苗补偿费按照实际损失合理补偿，补偿标准由市、州人民政府制定，报四川省人民政府批准后。这一条强调的是“省人民政府批准”和按照“实际损失合理补偿”，在省人民政府针对达市府发〔2018〕22号文件的批文中，首先就强调补偿费用要达到使农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿原则，补偿的标准就是要按照实际损失、按市场价格合理。所以，被申请人作出的补偿决定书违反了使农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿基本原则，违反了按照实际损失补偿的补偿标准，将使申请人一方的果农的利益受到根本的损害。
三是2017年被申请人曾征收过申请人法定代表人约1.62 亩果园，补偿标准与这次的补偿标准天差地别。被申请人在2017年征收了申请人法定代表人仅1.62亩果园就补偿了266352元，补偿标准为16.4万元/亩，现在本案征收12.59亩果园的补偿费用为94425元，补偿标准为0.75万元/亩。同样在开江县，同样是果园，补偿标准是五年前的二十二分之一，这是明显不合理、不公平的。
综上，申请人金灿果园专业合作社成立于2014年初，案涉果园是申请人一方果农多方举债、多年心血建成，经过全体果农投入大量的时间、精力和财力，现已进入丰果期，多年的培育初见成效，现在被申请人却以远低于现在市场价的金额确定补偿标准，这样的做法违反了法律规定，违反了法定程序，这样的补偿将导致申请人的利益遭受巨大的损失。所以希望开江县人民政府纠正并且制止住这种强制拆迁的违法行为，支持申请人的请求，以保护弱势群体，捍卫法律的尊严。
被申请人称：一是征收补偿程序合法，依法依规作出补偿。
因开江县公安局业务技术用房建设的需要，依据四川省人民政府《2020年第4批次建设用地的批复》（川府土〔2020〕998号）文件将开江县淙城街道金牛社区7组的32.331亩土地，批准为国有建设用地。开江县人民政府《关于开江县公安局业务技术用房建设项目土地征收启动公告第一期》于2020年5月27日公示，对县公安局技术用房地块进行征地补偿，该地块涉及到淙城街道办10组集体用地6.83亩，补偿费用38.5926万元；明月坝村1组集体用地2.954亩，补偿费用17.2159万元；红庙村5组集体用地19.32亩，补偿费109.0663万元，在2020年6月签订了征地补偿协议，并在2020年9月分别补偿到位。涉及申请人果园种植物、附着物补偿于2022年11月14日向金灿果园发出《征收补偿告知书》，金灿果园于2022年11月15日要求进行听证，被申请人于2022年12月26日在其4楼会议室组织了听证会，2023年2月17日被申请人发出《开江县自然资源局关于金灿果园地上附着物征收补偿的决定书》，要求限期搬迁、腾交被征土地，由于申请人没有履行，2023年3月2日被申请人向开江县金灿果园专业合作社发出《催告履行通知书》，同时将金灿果园补偿金额为94425元，地上构建筑物补偿金额为75972元，合计170397元，将该笔补偿款交付到开江县淙城街道办事处银行账户，淙城街道办已转发到红庙村及金牛社区账户，申请人仍未按催告要求履行，被申请人于2023年3月7日已依法申请人民法院执行，并向开江县人民法院递交了《执行申请书》。
二是征地补偿标准符合规定。根据达市府发〔2018〕22号文件第二章第十八条第二款：“在耕地内间种、套种的各种经济作物及其他树木等，一律按照植业青苗补偿标准计算补偿不再单棵计补。”第十九条第一款：“征占用成片(0.5亩以上)林木等，根据实际面积按照成片林木补偿标准 (见附件4)补偿。”(葡萄: 盛果期7500元/亩)。依据前述规定补偿标准，结合申请人的果园面积，征收申请人12.59亩果园，补偿标准为0.75 万元/亩，共计补偿94425元，计算补偿金额并无不当。申请人以2019年醉果轩家庭农场果园补偿标准与金灿果园补偿标准的对比问题。醉果轩家庭农场果园补偿根据评估进行补偿，在2019年8月5日签订的补偿协议中，1.62亩果园共计补偿266352元，是根据《关于开江县实验中学扩建项目(开江县醉果轩家庭农场葡萄果树等资产价值评估) 复核的函》《关于开江县实验中学扩建项目(开江县醉果轩家庭农场葡萄果树等资产价值评估) 项目复核回复的函》、川衡事务所出具的《开江县醉果轩家庭农场委估的位于开江县新宁镇二里半村七社果园种植的葡萄果树等资产评估报告书》(川衡资评报(2019)第C-010号)。政府对以前按评估进行补偿与达州市人民政府〔2018〕22号文件规定不符，对成片果林按亩补偿，不再按评估价值进行补偿。申请人以此对比认为对金灿果园的补偿不公、不合理的理由不成立。申请人称达市府发〔2018〕22号文件违反土地管理法及四川省土地管理法实施办法第40条规定的理由不成立。达市府发〔2018〕22号文件报省人民政府批准备案，且在达州范围内执行，开江县人民政府自然资源管理主管部门适用该文件合法、正确，申请人认为〔2018〕22号文件违法，应依程序向省人民政府申请撤销或依法向有管辖权的人民法院确认无效。开江县人民政府自然资源管理主管部门在达市府发〔2018〕22号文件在没有被废止或确认无效的情况下，适用正确，只有执行的义务，没有不执行的权利。综上事实，请县人民政府依法维持征收补偿决定。
经审理查明：2013年10月31日，开江县金灿果业专业合作社与开江县新宁镇二里半村4社签订了《土地流转经营合同》，承包期为30年。2020年5月19日，开江县人民政府作出《关于同意淙城街道村级建制调整改革工作的批复》（开江府函〔2020〕87）号，同意将二里半村3、4组和金牛社区合并。2020年5月27日，开江县人民政府作出《关于开江县公安局业务技术用房建设项目土地征收启动公告》（第1期）。2020年6月10日，被申请人针对开江县公安局业务技术用房建设项目编制了《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》。2020年6月23日，被申请人因开江县公安局业务技术用房建设项目与开江县淙城街道明月坝村1组组长及社员代表签订《土地补偿协议书》，实施土地补偿面积2.954亩，补偿费用172159元。2020年6月28日，被申请人因开江县公安局业务技术用房建设项目与开江县淙城街道金牛社区10组（原二里半村4组）组长及社员代表签订《土地补偿协议书》，实施土地补偿面积6.83亩，补偿费用385926元。2020年6月29日，被申请人因开江县公安局业务技术用房建设项目与开江县淙城街道红庙村5组组长及社员代表签订《土地补偿协议书》，实施土地补偿面积19.32亩，补偿费用1090663元。2020年10月12日，开江县人民政府作出《关于公布实施征收农用地区片综合地价标准的公告》（第8号），规定自2020年1月1日起，开江县淙城街道区片综合地价为49500元/亩。2020年12月23日，四川省人民政府作出《关于开江县2020年第4批次建设用地的批复》（川府土〔2020〕998号），同意将开江县公安局业务技术用房建设项目所涉及的土地作为国有建设用地。2022年11月14日，被申请人向申请人作出《开江县金灿果园地上附着物补偿告知书》。2022年11月15日，申请人向被申请人提出《听证申请》。2022年12月26日，被申请人在其四楼会议室召开开江县金灿果业专业合作社拆迁补偿行政决定听证会。2023年1月19日，被申请人向申请人作出《开江县金灿果园移栽征收补偿告知书》（开自然资函〔2023〕20号）。2023年2月17日，被申请人向申请人作出《关于金灿果园地上附着物征收补偿的决定书》（开自然资函〔2023〕48号）。2022年2月24日，申请人对该征收补偿决定书不服，向开江县人民政府提起行政复议。2023年2月28日，开江县淙城街道办事处向被申请人作出《关于拨付开江县公安局业务技术用房建设项目内开江县金灿果园专业合作社补偿款的函》（开淙办函〔2023〕44号）。2023年3月2日，被申请人向申请人作出《关于金灿果园催告履行通知书》（开自然资函〔2023〕74号）。同日，被申请人将开江县公安局业务技术用房建设项目金灿果园补偿款转账到开江县人民政府淙城街道办事处银行账户上。2023年3月7日，被申请人向开江县人民法院作出《执行申请书》（开自然资函〔2023〕78号）。
上述事实有《行政复议申请书》《行政复议答复书》《土地流转经营合同》《开江县人民政府关于开江县公安局业务技术用房建设项目土地征收启动公告》（第1期）、《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》《土地补偿协议书》三份、《开江县人民政府关于公布实施征收农用地区片综合地价标准的公告》（第8号）、《关于开江县2020年第4批次建设用地的批复》（川府土〔2020〕998号）、《开江县人民政府关于同意淙城街道村级建制调整改革工作的批复》（开江府函〔2020〕87号）、《开江县金灿果园地上附着物补偿告知书》《听证申请》《开江县金灿果园移栽征收补偿告知书》（开自然资函〔2023〕20号）、《开江县自然资源局关于金灿果园地上附着物征收补偿的决定书》（开自然资函〔2023〕48号）、《开江县人民政府淙城街道办事处关于拨付开江县公安局业务技术用房建设项目内开江县金灿果园专业合作社补偿款的函》（开淙办函〔2023〕44号）、《开江县自然资源局关于金灿果园催告履行通知书》（开自然资函〔2023〕74号）、《国库集中支付凭证》（第51172323141400165644号）、《执行申请书》（开自然资函〔2023〕78号）等证据证明足以认定。
本机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款：“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。”和《达州市征地拆迁补偿安置办法》第四条第一款：“市、县级国土资源部门负责集体土地的征收补偿，出具被征地区域最新的全国土地调查成果，承办征收土地公告、征地补偿安置和社会保障方案公告及补偿登记（以下简称“两公告、一登记”），指导农房拆迁补偿安置等工作。”之规定，被申请人作为补偿安置义务主体，是补偿安置的具体实施单位，应当依法开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。本案中，被申请人未提交证据证明其开展了拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。因此，被申请人未开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估违反法定程序。
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2000]8号）第一条第六款：“ 公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”之规定，本案中，被申请人向申请人作出了开自然资函〔2023〕48号《关于金灿果园地上附着物征收补偿的决定书》，该决定书中设置了要求申请人需限期履行的义务，对申请人产生了实际的影响，属行政复议机关和人民法院的受案范围，应当告知申请人享有的法律救济权利及救济途径，但该决定书中被申请人并未告知相关事项。虽然申请人已向本机关申请了行政复议，其行使行政复议的权利未受实际影响，但被申请人在作出的会对申请人的权利义务产生实际影响的具体行政行为中，未告知申请人享有的法律救济权利及救济途径，属违反法定程序。
根据《国务院法制办公室对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）规定，本机关不具有对行政协议进行审理的法定职权。因此，申请人请求本机关裁定被申请人与申请人合理合法签订《征地补偿协议》，本机关不予支持。
综上所述，被申请人作出的《关于金灿果园地上附着物征收补偿的决定书》（开自然资函〔2023〕48号）违反法定程序。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，作出复议决定如下：
确认被申请人开江县自然资源局于2023年2月17日作出的《关于金灿果园地上附着物征收补偿的决定书》（开自然资函〔2023〕48号）违法。
申请人对本决定不服，可在收到本决定书之日起15日内向四川省万源市人民法院提起行政诉讼。
开江县人民政府
2023年5月23日
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